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依法执政与党内法规建设
继中国共产党第十五次全国代表大会报告提出依法治国、建设社会主义法治国家之后，中共十六大在阐述改革和完善党的领导方式和执政方式问题时，提出了依法执政这一重要原则。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》进一步指出，“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”。中共十七大在阐述以科学发展观为指导、继续全面建设小康社会的诸项任务时，针对“坚定不移发展社会主义民主政治”这一任务，强调要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家。可见，依法执政已经成为中国共产党在新的历史时期的基本执政方式，这势必影响到依法行政和法治政府建设的实现，影响到国家司法权的行使和民主政治的实现，进而影响到中国共产党执政的合法性。因此，依法执政是依法治国的关键，是中国政治体制改革的关键，依法执政的推进迫在眉睫。问题在于，如何实现依法执政。依法执政要求党按照法治的原则对国家和社会进行领导，党必须在宪法和法律规定范围内活动；各级党组织和党员领导干部的执政活动都必须有明确的法律依据，并且严格依照法定程序进行，不允许有超越宪法和法律的特权。因此加强党内法规建设势在必然。
一、党内法规建设的意义
且不说“党内法规”的提法是否科学合理，不争的事实是，党内存在着规范党组织工作、活动和党员行为的各类规章制度。中国共产党作为执政党，其党内法规建设事关党的组织运转，进而事关党的执政效果，影响国家民主政治。邓小平同志对制度规则的重要性有清醒的认识。他在党的十一届三中全会上指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”1980年8月，在题为《党和国家的领导制度的改革》的讲话中，邓小平强调：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”“这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”（《邓小平文选》第2卷，人民出版社1991年版，第333页）党内法规建设的意义可以概括为如下两个方面：
一是有利于建构政党的合法性。首先，党内法规是理性考量的结果，是经过广大党员同意的。所以，党内法规具有合法性。党内法规不是建立在个人功利计算的基础上。若是建立在功利基础上，因为规章制度对我们有好处才接受它，那这个规则是不稳定的。因为利益的变化总要比一个稳定制度的变化要快得多。一个政党把自己的命运交给稳定的制度，就会获得组织合法性。其次，党内法规符合程序正义的要求。政党的合法性意味着：政党的组织活动是党内成员所欲的，至少是能接受的；政党组织的决策是通过一定程序实现的，而这个程序是能为广大党员所接受的。程序正义非常重要。党内法规就是党内活动的程序规则。违背程序规则的行动，即使效果不错，也缺乏合法性；反之，如果一个遵守程序的行动，即使不能获得满意的效果，却具有合法性。因此，从党的建设的角度，应该关注党的内部组织的程序正义，按照公正的程序规则办事。只有这样，党才能赢得广大党员的认同和拥护。再次，党内法规建设会为党内纠纷提供一个解决框架。如果没有党内法规，党组织会担心党内民主的无序和党内纠纷的无解。党内法规建设意味着党内的一切纠纷，都可以按照既定程序来解决。
二是有利于政党的可持续发展。从政党发展演变的历史看，有的政党历经百年，成功执政，有了长足发展；有的昙花一现，不仅失去执政地位，甚至自行消亡。如果一个政党有稳定的组织结构和程序，它可以总结经验和教训，为政党的后续发展所用。所以，组织的稳定性很重要，而组织的稳定依赖于党内法规建设。当然，在社会转型期，环境条件发生变化快，现有组织制度为适应环境变化，必须及时修改。如果制度立改废不及时，适应环境慢，就要付出沉痛代价，组织就会出现危机。
二、党内法规建设的现状
改革开放以来， 中国共产党在总结党的历史经验的基础上， 高度重视党内法规建设， 取得了显著成就。一是初步构建了一个以党章为核心的党内法规制度体系。二是重视有规可依，强调对组织权力运行的监督制约，逐步解决无法可依问题。近年来颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》、《公开选拔党政领导干部工作暂行条例》等规范预防机制、《党政领导干部选拔任用工作条例》等法规， 对党内权力的运行加强了规制。三是法规制定尊重和保障党员的民主权利，彰显以人为本理念。2004年9月，《中国共产党党员权利保障条例》正式颁布。四是逐渐注重立法质量。改革开放初期， 由于形势发展变化较快，有些法规制定较为仓促， 质量不高。在制定法规时， 往往是依靠一部分党务人员、领导干部和少数专家学者来进行，普通党员很难有效参与其中，基层的意见和建议也很难有效地向上反映。现在这种状况有了明显好转。比如，法规制定周期比较长了，一些重要法规要进行试点、试行。党内法规建设的队伍越来越强大，越来越专业化。党内法规用语也更加严谨。
当然，依据依法执政的精神，党内法规建设目前仍然存在一些问题。第一，党内法规与国家法律之间关系尚未完全理顺。党内法规的制定与实施应该尊重国家立法，不能超越国家立法。例如，领导干部的选拔、调动制度与国家公司法的规定、各级人大的干部任命法律程序等衔接的问题。第二，一些党规应进一步尊重党员权利。特别是纪检监察工作的程序性规则，如何合法、规范、透明，值得进一步研究完善。第三，党内法规建设面临许多新挑战，新问题。鉴于党内民主实践的推进，选举带来的选举争议必然增加，必然会产生新问题、新纠纷，如何未雨绸缪，做好党内法规建设，迫在眉睫。第四，党内法规制定的程序有待完善。党内法规制定程序中的主体、权限、具体程序、审查、监督等问题都缺乏一个系统的规定。一些文件动辄以“中共中央”的名头出台，中共中央并非一个权力机关，缺乏文件制定者的合法身份。中共中央办公厅、组织部都是办事机构，不享有党内法规的制定权力。根据党章，党内法规的制定权在党的全国代表大会。另外，根据依法执政的精神，中国共产党可以通过全国人大提出议案，通过国家法律，然后根据国家法律再出台制定党内法规，而不是相反。第五，目前党政关系中存在的以党代政问题，是党内法规建设不力还是国家法律建设不力造成的，还不清楚。但毋庸置疑的是，党政关系虽是一个结构问题，但在很大意义上也是党内法规建设问题。由于党内法规缺乏明确的规定，党委越权代政就在所难免。例如，乡镇党委撤销“村官”，党委宣传部门查封网吧，党委组织部门未经法定程序而选拔企业干部，党委书记与政府首长不团结，党委如何为其具体决策负责，等等，均引发了很大争议。第六，党内法规缺乏权威。普通党员不关心党内法规，甚至很少有党员关心自己所享有的权利。一些领导干部讲话不仅不援引党内法规，甚至突破党内法规。在地方实践中，引用上级领导的讲话成风，而不是援引党内法规。这对于依法治党，加强党内法规建设极为不利。
三、党内法规建设的实践策略
1.指导思想
党内法规建设的目的在于，使党组织的运作制度化，使党集中精力管理党员、集中精力在人大参政议政、集中精力联系人民，赢得执政的合法性，所以，党内法规建设的价值取向在于，通过党内法规建设，在党内谋求和谐团结有效的组织环境，在党外为实现党的依法执政，实现党的领导、依法治国与人民民主的有机统一提供条件。为此，根据依法执政的精神，明确党内法规建设的指导思想。中国共产党是执政党，坚持党的领导，势必存在一个党政关系。党内法规势必面临与国家法律碰面的问题。要处理好，就要坚持依法执政的思想。因此，在完善党内法规时，必须处理好党内法规与国家法律法规的关系，注意党内法规不能与国家法律法规相混淆、相冲突，注意两者的衔接，并注意不能将党内法规混同于国家法律法规，避免以党内法规代替国家法律法规的现象出现。
2.基本原则
一是程序公正。党内法规的制定过程是政党组织程序的一部分，整个法规制定程序的设置决定了法规制定的效果。因此，程序公正是党内法规制定的首要原则。
公正意味着程序的平等参与性和程序的公开性。首先，公正程序必须要能保证所有的社会成员参与到决策过程中来，并受到同等对待。其次，公正程序要求公开性。程序规则是公开的，过程是透明的。弱势群体不仅要享有利益表达的机会，而且所表达的意见或者利益应该受到尊重。对弱者意见的采纳或者拒绝必须给出充分的理由。如此一来，即使所表达的利益或者意见没有被采纳，但是由于受到足够的尊重，弱者也会心服口服。
党内法规建设不仅仅是制定几条规则就完事了，其制定过程本身就是一项重大事业、重要成就。通过党内法规建设，以法规治党，充分赢得党员的认同，藉此提高凝聚力，法规制定过程的意义甚至超出法规本身。重视过程的党内法规建设，自然就为党内法规权威的树立打下基础。
二是组织效率。党内法规建设应该以组织效率为价值取向。包括政党在内的任何组织想成为一个高效率的机构，规章制度可以保证一个组织的可测性并可提高效率。党内法规调节使得政党机制的运转是高效的。在一个依靠制度的稳定的组织结构、组织制度中，决策过程在很大程度上建立在规章制度基础上：制度决定了什么机关、什么人可以参加决策过程，在什么阶段加入进来，决策权力的分配、进程、时间期限等。规章制度发生了变化，决策过程和结果就会发生相应变化。当然，一个糟糕的制度，不仅不会提高组织运转效率，反而增加运转成本，降低效率。
三是以人为本。党员是政党的活力和生命力所在。任何一个党员的权利、尊严应该体现在法规制定过程和法规内容之中。应该根据以人为本的精神，提高党内法规建设的民主性，加强对党员权利的保障。
3.具体建议
第一，明确立法主体。党内法规应由党的代表大会通过。中央委员会和省级委员会在得到党的代表大会授权的情况下才可以制定党内法规。若没有得到授权，党内其他机构不应享有党内法规制定权。应通过调查研究和科学的分析预测，根据党的建设的新要求，制定一个长远规划、中期规划和近期规划相结合的整体性党内法规制定规划。
第二，建立党内法规的备案、审查制度。在现在中央、省两级、存在诸多法规起草部门的情况下，要用党内法规的形式明确提起审查的主体、受理审查的主体以及纠错的程序，做到下位法规不与上位法规冲突，同一层级的法规冲突能够及时解决。法规备案审查对于加强组织建构、实现组织秩序的统一有着非常重要的意义。
第三，明确党内法规的边界。党内法规有所能，有所不能。不是所有问题都需要通过规章来解决，更不能越界。如果法规泛滥，组织内部缺乏民主活力，效果也不好。政党组织行为主要有三个方面，即党内民主制度、干部管理制度和纪律检查制度。应该抓紧对这些党内法规进行清理，对于不符合现行国家法律的，应该立即予以废止。
第四，法规制定过程要民主。党内法规的制定需要有党内民主作为基础，要反映党内民主的要求，得到全党大多数党员的认同。在民主基础上制定的法规，才能集中全党的意志，得到全党的自觉遵从。
第五，围绕党内法规建设加强理论研究和调研。党内法规建设是一个跨学科的问题，目前的研究还不够。如何把组织社会学的理论、政党理论、法律理论结合起来，通过理论研究深化认识，把握其规律，很有必要。此外，还应注意党内法规建设的实证研究工作，对党内法规制定的机构设置、议事程序、法规制定人员的组成、法规制定审查的情况、经费情况、党内法规的实施效果等进行客观评估，为党内法规的修订完善打下坚实的基础。
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